Бондаренко И. С.Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления: правовые проблемы

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления: правовые проблемы

Financial autonomy of local self-government bodies: legal problems

 

Бондаренко Ирина Сергеевна

Bondarenko Irina Sergeevna

Студентка ФГБОУ ВО БГУ, г. Иркутск

Walterina91933@yandex.ru

Аннотация. В статье проведен анализ компетенций органов местного самоуправления в сфере установления налогов и сборов. Кроме того, проанализировано легальное определение и сущность торгового сбора.

Annotation. The article analyzes the competences of local self-government bodies in the field of setting taxes and fees. In addition, the legal definition and essence of the trade fee is analyzed.

Ключевые слова: местное самоуправление, налоги и сборы, торговый сбор, полномочия муниципальных образований.

Keywords: local self-government, taxes and fees, trade tax, authorities of municipalities.

В России самостоятельность местного самоуправления и независимость его от системы органов государственной власти установлены Конституцией. Местное самоуправление – важнейшая часть конституционного строя России, форма выражения власти и суверенитета народа. Финансовая самостоятельность местного самоуправления состоит из комплекса полномочий его органов, действующих в рамках своих компетенций по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования. Финансовую самостоятельность, на наш взгляд, следует считать одним из важнейших конституционно-правовых институтов, так как она регулирует важнейшие общественные отношения.

С другой стороны, государственный суверенитет подразумевает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории. Таким образом, подразумевается, что государство должно каким-то образом влиять на местное самоуправление с целью обеспечения сохранности государственного суверенитета.

С переходом российской экономики на рыночные рельсы государственное регулирование местного самоуправления осуществляется с помощью финансовых ресурсов, поэтому сегодня в России все больше внимания уделяется финансам и нормам права, которые их регулируют.

Одной из целей административной реформы, начавшейся в 2002 году в России и продолжающейся сегодня, является четкое разграничение полномочий и обязанностей всех уровней государственной власти, местного самоуправления, приведение финансовых ресурсов каждого их этих структур управления в соответствие с объемом их полномочий. Важным компонентом этой деятельности стала реформа местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [3] В дальнейшем в него были внесены многочисленные изменения и дополнения. Несмотря на это, практика осуществления местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем.

Финансовая независимость органов местного самоуправления взаимосвязана с набором полномочий, которыми они обладают для решения вопросов местного значения. Поэтому попытаемся определить компетенцию органов местного самоуправления в сфере налогов.

Часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации утверждает: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». [1] Одновременно часть 3 статьи 75 Конституции устанавливает: «Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом».

Например, положение пункта 4 статьи 12 НК РФ (Налогового кодекса Российской Федерации) гласит: «Местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с настоящим Кодексом». [2] Таким образом, вопреки Конституции государство предоставляет органам местного самоуправления полномочия на принятие и прекращение местных налогов и сборов, но при этом государство не предоставляет органам местного самоуправления права их устанавливать.

Определимся с терминологией.

Установление налогов и сборов могут быть определены как фиксирование типов и элементов юридического состава налогов и сборов, которые могут быть введены в действие на территории государства.

Право на принудительное исполнение — это право легализовать обязанности определенных лиц уплачивать установленные налоги и сборы с определенной даты и на определенной территории.

Право устанавливать налоги и сборы – это потенциальное право взимать налоги и сборы, право вводить налоги и сборы – является осуществимым правом на сбор данных обязательных видов платежей.

Таким образом, можно заключить, что органы местного самоуправления не вправе вводить никакие другие налоги и сборы, кроме тех, что предусмотрены федеральным законом. То есть компетенция органов местного самоуправления в области налогообложения в настоящее время ограничена.

Это право ограничено, например, тем, что муниципалитеты имеют право вводить и прекращать всего два налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, а также один сбор – торговый. Однако эти налоги и сбор устанавливаются НК РФ.

Также ограничено право органов местного самоуправления фиксировать элементы юридического состава налогов. В этом случае порядок фиксации разных элементов различен. В соответствии со ст. 12 НК РФ, установление местных налогов органами местного самоуправления определяется в соответствии с порядком и в границах, предусмотренных Налоговым кодексом. К ним относятся такие элементы налогообложения, как ставки налога, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены Налоговым кодексом. Но, как правило, все элементы налогообложения в отношении местных налогов Налоговым кодексом также определяются. Например, муниципалитеты устанавливают только конкретные значения ставок в пределах, определенных НК РФ. На основе п. 7 стр. 4 ст. 12 НК РФ органами местного самоуправления устанавливаются в порядке и пределах, предусмотренных НК РФ, налоговая база, налоговые льготы, основания и порядок их применения. Таким образом, в отношении этих элементов налогообложения органы местного самоуправления также ограничены.

Например, органы местного самоуправления не могут устанавливать ставки выше максимального и ниже минимальных ставок местных налогов, установленных в НК РФ, они не могут установить предельный срок для уплаты земельного налога и налога на имущество позднее срок, указанный федеральным законом, и т. д.

Права муниципалитетов ограничены не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Российской Федерации. Это наиболее ярко проявляется на примере определения процедуры расчета налоговой базы для налога на имущество физических лиц. Так, согласно общему правилу, закрепленному в пункте 1 ст. 402 НК РФ, налоговая база в отношении объектов налогообложения определяется на основе их кадастровой стоимости. В то же время эта процедура может быть установлена только после того, как субъект РФ утвердил в установленном порядке результаты определения кадастровой стоимости недвижимости. В свою очередь, на основе п. 3 этой статьи законодательный или представительный орган государственной власти субъекта РФ (кроме городов федерального значения) устанавливает единую дату для начала применения процедуры определения налоговой базы на территории этого субъекта РФ по кадастровой стоимости объектов налогообложения – 1 января 2020 года. Поэтому именно субъект РФ устанавливает дату начала применения процедуры определения налоговой базы для налога на имущество физических лиц на основе кадастровой стоимости объектов налогообложения, а муниципалитеты не вправе ни перейти к ней до принятия соответствующего нормативного акта субъектом РФ, ни отказаться от применения этого порядка после принятия такого акта.

До недавнего времени налоговое законодательство не предусматривало ни одного местного сбора, что уже дает основание утверждать, что конституционное право местного самоуправления по установлению местных налогов ограничивается, что противоречит запрету на ограничение прав местного самоуправления, закрепленному в ст. 133 Конституции РФ.

Однако с 01.01.2015 г. НК РФ был дополнен гл. 33, которая предусматривает новый вид сбора – торговый сбор, являющийся на сегодняшний день единственным местным сбором. И в этом случае налоговое законодательство также определяет полномочия представительных органов муниципальных образований. В соответствии с абз. 8 п. 4 ст. 12 НК РФ органы местного самоуправления определяют ставки сборов в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, а также могут устанавливать льготы по уплате сборов, основания и порядок применения этих льгот.

Итак, можно сделать вывод, что государство стремится посредством бюджетно-правовых мер защищать свой суверенитет, ограничивая конституционные права местного самоуправления, тем самым препятствуя финансовой самостоятельности и независимости местных органов самоуправления.

Для поддержания муниципалитетов и предотвращения возникновения социального напряжения вследствие неравенства доступности социальных благ государству приходится перераспределять налоговые доходы от федеральных и региональных налогов в пользу муниципальных образований. Однако очевидно, что принимаемые государством меры до сих пор не достигли своей цели, так как большинство местных бюджетов продолжают оставаться дотационными.

Можно предположить, что введение торгового сбора также не исправит данную ситуацию, поскольку в настоящее время правом на его введение обладают исключительно города федерального значения, то есть, по сути, субъекты РФ, а муниципальные образования получат такое право только после издания специального закона.

На основании изложенного можно заключить, что тяжелое финансовое положение большинства муниципалитетов показывает, что современное соотношение финансовой независимости муниципалитетов и государственного суверенитета не является оптимальным. Согласно Конституции РФ муниципалитеты должны иметь больше прав в сфере налогов на своей территории, например, в части установления ставки налога.

Библиографический список:

  1. Конституция Российской Федерации: по состоянию на 2015 год с комментариями юристов. – М. : Эксмо, 2015. – 80 с.
  2. Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая и вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ по состоянию на 21.01.2018. – М. : Эксмо, 2018. – 1120 с.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон «от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) :  [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения: 18.02.2018).