Проблемы правового регулирования обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: актуальные проблемы и возможные пути их решения

Проблемы правового регулирования обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: актуальные проблемы и возможные пути их решения

Problems of legal regulation of housing rights for orphans and children left without parental care: current problems and possible ways their decisions

 

Букина Полина Игоревна

Студентка ФГБОУ ВО  ИрГУПС, г. Иркутск

polina.bukina97@yandex.ru

Делегеоз Елена Геннадьевна

К.и.н., доцент кафедры Таможенное дело и правоведение

ФГБОУ ВО  ИрГУПС, г. Иркутск

delegeozy@yandex.ru

 

Аннотация: В статье рассматриваются актуальные проблемы теории и практики применения законодательства о социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по вопросам обеспечения жилыми помещениями. Авторы анализируют пробелы жилищного законодательства об обеспечении жильем данной категории граждан, предлагаются возможные варианты совершенствования законодательства.
         Annotation: In article actual problems of the theory and practice of application of the legislation on social protection of orphan children and children without parental support, concerning providing with premises are considered. Authors analyze gaps of the housing legislation on provision of housing for this category of citizens, possible options of improvement of the legislation are offered.

Ключевые слова: жилищные права, дети-сироты, социальная защита.

Keywords: housing rights, orphan children, social protection.

Есть много различных  причин, которые препятствуют социальной адаптации бывших детдомовцев в обществе. Вследствие проведения социологических исследований, исследований в области психологии, юриспруденции было установлено, что самым эффективным способом и методом социальной адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей является наличие собственного жилья. Однако на сегодняшний день далеко не все дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обеспечены жильем [1].

Основной причиной этого является недостаточность нормативно-правового регулирования и слабый механизм реализации законодательства в данной сфере.

Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы связанные с предоставлением жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, содержит  Конституцию РФ, которая предусматривает право каждого ребенка на социальную защиту со стороны государства; Конвенцию о правах ребенка, одобренную Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989, ратифицированную Верховным Советом СССР 13.06.1990 года и вступившая в силу для РФ 15.09.1990; Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ; Семейный кодекс РФ в части сохранения права собственности несовершеннолетнего на жилое помещение; Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения»; измененное Постановлением Правительства от 24.12.2012 №1390 «Об изменениях в Правила предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ на обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей » и другие акты [1].

 А так же Федеральный закон от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – ФЗ от 29.02.2012 №15-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2013 года. Этот ФЗ гласит, что Жилые помещения детям должны предоставляться из специализированного жилищного фонда для детей-сирот по договорам найма специализированного жилого помещения сроком на 5 лет, после чего эти жилые помещения закрепляются за нанимателями на условиях бессрочного договора социального найма [3].

Сироты и дети, оставшимся без попечения родителей до 2013 года  получали жилье по договорам социального найма во внеочередном порядке при окончании образовательных учреждений, учреждений социального обслуживания, возвращении из учреждений исполнения наказаний, завершении службы в армии, оставлении приёмной семьи, детского дома, прекращении опеки и попечительства (п. 2 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса) [3].

В качестве мер улучшения законодательства был изменен порядок предоставления жилого помещения. Ныне дети-сироты, дети, оставшихся без попечения родителей, а также лица из их числа по договору социального найма не имеют право на внеочередное получение жилья [3].

Раньше сирота, получавший жилье по договору социального найма, имел возможность незамедлительно приватизировать это жилье, приобретая право собственности. В дальнейшем в результате своих действий по распоряжению имуществом сироты могли лишиться собственного жилья по различным основания  (неопытность молодых, незнание законодательства, недобросовестные действия других лиц и др.). И сироты снова становились нуждающимися в жилых помещениях. Так как правительство не имеет возможность  действенно ограничивать распоряжение собственником своим имуществом при отсутствии общего запрета, то обеспечить разумное распоряжение сиротой полученным жильём не представлялось возможным [6].

Возможно, что данная проблема стала одной из ведущих оснований разработки проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (законопроект № 589209-5) [4].

ФЗ от 29.02.2012 №15-ФЗ решил целый ряд вопросов с повышением гарантий жилищного обеспечения детей-сирот:

1. установление индивидуального порядка обеспечения жильем,
2. закрепление на уровне закона единого правила для субъектов РФ о формирования списка детей-сирот, нуждающихся в жилищном обеспечении, основанного на том, чтобы заранее выявлять льготников и планировать средства, с целью приобретения специализированных жилых помещений в государственный жилищный фонд субъекта РФ,
3. уточнение на уровне закона оснований нуждаемости детей-сирот в предоставлении жилого помещения, критериев признания нуждающимися (установления невозможности проживания в ранее закрепленном жилом помещении) с учетом жизненных обстоятельств, в которых могут оказаться  дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей,
4. направленность на устранение государственной задолженности по жилищному обеспечению лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, которые не были обеспечены жильем до 01.01.2013 г., вне зависимости от возраста таких лиц,
5. устранение риска утраты нанимателем права пользования жилым помещением на период социальной адаптации ребенка-сироты во взрослой жизни. Поэтому договор специализированного найма жилого помещения выступает как бы в роли промежуточного звена в решении жилищного вопроса таких граждан. Договор специализированного найма запрещает приватизацию жилья, не допускает выселение нанимателя из жилого помещения по любым причинам, гарантирует государственное сопровождение нанимателя в течение срока договора специализированного найма (введение элемента постинтернатного сопровождения детей-сирот, хотя система постинтернатного сопровождения детей-сирот не создана) [3].

Невзирая на целый перечень важных и действенных правовых гарантий, установленных с принятием ФЗ № 15-ФЗ, новый порядок предоставления жилья, не принял к сведенью все нужные моменты и не устранил инциденты, которые в рамках предыдущего подхода, разрешались с учетом практики ВС РФ и КС РФ.

Главное упущение нового порядка обеспечения жильем детей-сирот состоит в том, что законодатель не закрепил возможность применения норм о социальном найме к специализированному найму, исключая те ограничения, которые способствовали переходу на систему специализированного найма (запрет на приватизацию и отчуждение жилого помещения) [3].

Основные проблемы правового регулирования обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются следующие положения:

– не установлен срок, в течение которого дети по наступлении предусмотренных в законе обстоятельств, имеют право на получение жилья. Прежде в ст. 57 ЖК РФ учитывался внеочередной порядок обеспечения жильем, и несмотря на это образовывалась очередь по жилищному обеспечению. С 1.01.2013 г. функционирует иной порядок целевого предоставления жилья из специализированного жилищного фонда, который предполагает незамедлительное предоставление жилья при наступлении установленных обстоятельств [3]. Но за неимением закрепленного в законе срока вносит серьезную неопределенность в реализацию жилищной гарантии и дозволяет органам власти злоупотреблять своими обеспечительными функциями;

– до 1.01.2013 г., когда жилье предоставлялось детям-сиротам из фонда социального использования, согласно правовым подходам ВС РФ сформировалось правило обеспечения жилым помещением из расчета всех членов семьи ребенка–сироты. При переходе на новый порядок жилищного обеспечения правоприменительный подход был безосновательно скорректирован из-за изменения категории жилищного фонда на фонд, предназначенный специально для детей-сирот. В соответствии с определением КС РФ от 24.01.2013 г. № 120-О [5] новый порядок жилищного обеспечения предполагает предоставление жилого помещения только льготнику из расчета нормы предоставления на него. То есть, ФЗ № 15-ФЗ, который был направлен на увеличение правовых гарантий в области жилищного обеспечения детей-сирот, привел к ущемлению их прав в части размера предоставляемого жилья и обеспечения всей семьи ребенка–сироты жилым помещением. Такое конституционное истолкование нового подхода подтверждает ущемление в новом законе правовых гарантий детей-сирот по сравнению с ранее действовавшей редакций ЖК РФ и ФЗ № 159-ФЗ, что само по себе не может соответствовать Конституции РФ [3].

При этом такой подход вдвойне циничен в отношении детей, итак оставшихся без попечения родителей, и в обеспечении жилыми помещениями вынужденных оставаться одинокими гражданами. В то время как другие льготные категории граждан обеспечиваются постоянным жильем с учетом членов своей семьи. Безусловно, суть проблемы находится в тексте ФЗ № 15-ФЗ, в котором ясно не прописана норма предоставления жилья (сначала по договору специализированного найма, затем социального);

– не зафиксированы подобные социальному найму положения о плате за жилое помещение и возможности освобождения малоимущих нанимателей от платы за наем, а также установления размера платы как в социальном найме;

– хотя в ФЗ № 15-ФЗ и предписывается единый механизм формирования списка льготников, урегулирование этого вопроса отнесено к законодательству субъектов РФ. Практика учета детей-сирот в субъектах РФ до 1.01.2013 г. формировалась неодинаково, а упущения в работе органов опеки и попечительства, других специализированных органов, ответственных за выявление и учет льготников не всегда принимались как уважительная причина для восстановления права детей-сирот, лиц из их числа на жилищное обеспечение. Следовательно правило о том, что включение в список нуждающихся не может зависеть от действий самих льготников, а органы государственной власти в области защиты прав детей-сирот, в частности органы опеки и попечительства, обязаны предпринимать все меры по выявлению и включению ребенка в соответствующий список, должно найти закрепление на уровне федерального закона и одновременно реализовываться в региональном законодательстве;

– неточно сформулированы некоторые основания нуждаемости (невозможности проживания в жилом помещении), например связанные с проживанием в жилом помещении родителей, лишенных родительских прав. Невозможность вселения ребенка в ранее закрепленное за ним жилья определена судебным отказом в принудительном обмене жилого помещения, что вступает в противоречие с положением ст. 91 ЖК РФ о выселении из жилого помещения (а не обмене) лиц, лишенных родительских прав (при этом учитывая, что норма о выселении практически не применяется). Кроме того, принудительный обмен невозможен, если  жилое помещение находится в собственности, а не на праве найма;

– отсутствуют основания нуждаемости подобные уже закрепленным в законе, в частности проживание в жилом помещении усыновителей, если усыновление отменено судом (это основание несколько отличается от проживания  в жилом помещении родителей, лишенных родительских прав) и требуется установление прекращения права пользования помещением усыновителя или признание ребенка не приобретшим право пользования;

– необходимо установить основания нуждаемости при проживании ребенка-сироты в жилом помещении в общежитии или ведомственном жилищном фонде, статус которых не является определенным согласно ст. 7 ФЗ «О введении в действие ЖК РФ» (если  указанные жилые помещения не переданы в ведение органов местного самоуправления, но находились в домах, принадлежавших государственными или муниципальным предприятиям либо учреждениям),

– также не решен вопрос об учете жилых помещений, оказавшихся в пользовании или собственности детей-сирот на территории иностранного государства с целью установления нуждаемости в предоставлении жилья на территории РФ. Недоступность требуемой регламентации приводит к ущемлению прав детей-сирот, которые имеют жилые помещения за пределами РФ, и получающим на данном основании отказ в получении жилья на территории РФ. В то время как порядок проверки качества такого жилья отсутствует, а ребенок вынуждается к переезду за пределы РФ, не получая, как гражданин РФ, жилье на территории РФ [3,4].

В качестве мер, направленных на решение данных задач, надо совершенствовать  законодательство РФ в области защиты имущественных и неимущественных (личных) прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для преодоления главного недостатка  о  не закреплении законодателем  возможности применения норм о социальном найме к специализированному найму, кроме ограничений, которые были обусловлены целью перехода на систему специализированного найма, нужно разработать и принять правовой акт , определяющий механизм обеспечения сохранности помещений, находящихся в собственности или пользовании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; Увеличить контроль за работой надлежащих органов по сохранению закрепленного жилого помещения за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей [6].

Для разрешения же вопроса об отсутствии срока, в течение которого дети по наступлении предусмотренных в законе обстоятельств, имеют право на получение жилья, а точнее для решения проблемы очередей, вызванных этой проблемой, возможно рассмотреть решение  о разработке на региональном уровне механизма аренды жилья и финансовые средства для оплаты аренды временного жилья детям-сиротам [6].

 Предварительно, необходимо обратиться к реализации возможностей Жилищного кодекса РФ по созданию жилищного фонда коммерческого использования. При этом следует принять во внимание, что Жилищный кодекс РФ определяет лишь существование фонда коммерческого найма. Более детально данный вопрос урегулирован в постановлении Правительства от 26.01.2006 г. № 25, утвердившем Правила пользования жилыми помещениями, в которых содержится раздел о пользовании жилым помещением по договору найма жилого помещения жилищных фондов коммерческого использования.  Строительство домов фондов коммерческого использования может осуществляться как за счет местных средств, так и за счет инвесторов. Но применение указанных положений относительно  детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должно сопутствоваться предоставлением соответствующих гарантий и компенсаций по оплате найма такого жилья.

Привлечение возможностей фондов коммерческого использования позволит повысить скорость обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, потому что отпадет необходимости ждать постройки дома для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, включенный в специализированный фонд [2].

И самое главное, по моему мнению, необходимо проводить разъяснительную роботу по вопросам реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Обязательно нужно проводить подготовку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к взрослой жизни; научить их, как не лишиться всего, что гарантируется законодательством; приучить заботиться о себе; принимать решения самостоятельно, так как у большинства из них вырабатывается иждивенческая позиция. Эта обязанность ложится на учреждения, где воспитываются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

Соответствующее правовое воспитание перед выпуском из образовательного учреждения даст им возможность получить необходимые знания о своих правах, их гарантиях, о способах защиты прав, предусмотренных законодательством.

В соответствии с этим в законодательстве необходимо предусмотреть обязанность образовательных или иных учреждений, а так же приемных семей, где воспитывались дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, по проведению работы по обеспечению жильем под контролем органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные предложения позволят решить все спорные и проблемные вопросы в каждом конкретном случае до достижения ребенком возраста 18 лет.

Можно сделать вывод, что  решение рассматриваемых вопросов и изменений законодательства было необходимо давно. Но, лучше поздно, чем никогда. Сейчас же основной задачей является отрегулировать механизм реализации законов, чтобы дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, действительно были защищены государством и смогли понять, что собственное жилье – большое благо, и его необходимо ценить .

Библиографический список:

1. Кузнецова Т. Ю. Социальная адаптация выпускников детских домов: автореф.: дис. … канд. социол. наук: 22.00.04 / Кузнецова Татьяна Юрьевна. – М., 2003. – 184 с. -URL:http://www.dissercat.com/content/sotsialnayaadaptatsiya; Мамаева А. К. Реализация жилищных прав детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: проблемы теории и практики: автореф.: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 : защищена 27.04.2011 / Мамаева Анджела Кимовна. – М., 2011. – 177 с. –  URL: http: www.dissercat.com/content/realizatsiya-zhilishchnykhprav (Дата обращения: 11.04.2017);
2. Куцына С. Фонды жилищные, проблемы насущные [Электронный ресурс]: Российская правовая газета/ учредитель   ЗАО ИД «Экономическая газета» – 2012 , М., 2012– . – 16 полос. – Еженед. 2012, № 40. – 10000 экз. (Дата обращения: 11.04.2017);
3. Новая модель жилищного обеспечения детей сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа [Электронный ресурс]: информ.-аналит. журн. / учредитель ИД “Управление персоналом”. – 2013, № 2. – 20000 экз., URL: http://www.top-personal.ru/ adminlawissue.html?2302013, № 2. – 20000 экз. (Дата обращения: 11.04.2017);
4. Новый порядок обеспечения жильем детей-сирот[Электронный ресурс]: журн./ учредитель ГКУ АО «Государственное юридическое бюро». – 2013,апрель – ., URL: 2013, № 4. – 2000 экз. (Дата обращения: 13.04.2017);
5. Определение Конституционного Суда РФ от 24.01.2013 N 120-О[Электронный ресурс]: Справочно-правовая система URISTU.com , URL: (Дата обращения: 21.04.2017);
6. О реализации прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное получение жилого помещения в Оренбургской области [Электронный ресурс] : [Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Оренбургской области. Оренбург, 2012], URL: http://www.orenburg-gov.ru/magnoliaPublic/ regportal/News/SocialNews/2012-03-22-14-26-51.html (Дата обращения: 13.04.2017).