Чекмезов В. И. Административно-территориальное деление в городах федерального значения и особенности государственного управления в них

Административно-территориальное деление в городах федерального значения

и особенности государственного управления в них

Administrative-territorial division  in the cities of federal importance

and features of public administration in them

                                      

  Чекмезов Владимир Ильич

  Chekmezov Vladimir Ilуch                                               

к.ф.н., доцент научный руководитель ЦМП ИЭиП  (филиал)       

  Академии труда и социальных отношений в г. Севастополе

 severyanin27@yandex.ru

 

Аннотация. Статья посвящена анализу государственного управления в городах федерального значения Российской Федерации. Описаны территория и состав земель Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Даны предложения по изменению структуры административного деления и совершенствованию государственного управления в них.

Annotation. The article is devoted to the analysis of state management in the cities of federal importance of the Russian Federation. The territory and composition of the lands of Moscow, St. Petersburg and Sevastopol are described. The article contains proposals on changing the structure of administrative division and improving state administration in the cities of federal importance.

Ключевые слова: город федерального значения, административно-территориальное деление, государственное управление, категории земель, зонирование территорий, городские агломерации, правовое регулирование управленческих отношений

Keywords: city of federal importance, administrative-territorial division, public administration, categories of land, zoning, urban agglomerations, law regulation of management relations

    Наряду с республиками, краями и областями среди субъектов Российской Федерации значатся и города федерального значения. Согласно Конституции страны [1] на настоящее время такой статус имеют три города: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. В 2014 году был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2], предусматривающий разработку нового типа документа – Стратегии пространственного развития страны. Правительство Российской Федерации, разработав проект данного документа, своим постановлением указало на необходимость детализации его положений по каждому субъекту Российской Федерации.

     Свое пространственное развитие Москва предприняла еще в 2012 году. Был разработан и реализован проект «Большой Москвы», связанный с распространением юрисдикции столицы в южном и юго-западном направлениях и передачей в ее ведение значительной территории, открывающей возможность осуществлять политику пространственного развития ее как «города-региона» с единой системой управления и стратегического планирования территории. В результате территория Москвы официально увеличилась примерно в 2,4 раза за счёт территории Московской области. Сейчас в новых границах города Москвы образована система  территориальных единиц из административных округов, районов и поселений.  Подход к присвоению округам названий (их выделено 12) географический, что удобно для определения «точек роста» города. Исключение составили Зеленоградский и образованные в 2012 году Новомосковский и Троицкий округа.  После расширения территории Москвы количество административных районов увеличилось с 125 до 146. При этом не менее половины присоединенной территории представляют собой лесные угодья и земли сельскохозяйственного назначения.

     Что касается «северной столицы», то в соответствии с региональным законодательством, она делится на административно-территориальные единицы (районы). Их 18 и носят они исторические названия. В городской черте размещаются 14 городских районов. Это собственно и есть Санкт-Петербург в его городской черте. Пригородную часть образуют четыре района. Ее территория составляет порядка 30% от общей территории города и состоит преимущественно из сельскохозяйственных земель и лесных угодий. 

      В южном городе «морской славы» также были сформулированы основы концепции «Большого Севастополя». В соответствии с ними существует не один, а два Севастополя»: один «Большой» (сейчас – город федерального значения Севастополь – единица федеративного устройства) с территорией в 1,0 тыс. кв. км. (вместе с акваторией) и второй «Малый» (город Севастополь – собственно населённый пункт) с площадью городской застройки, составляющей одну восьмую часть «Большого» Севастополя. В 1998 году, в соответствии с данной концепцией,  депутатами городского Совета был разработан проект закона «О статусе города-героя Севастополя» с определением соответствующей системы органов управления. Однако принят он не был.

     Несмотря на наличие значительных по площади природных территорий в составе городов федерального значения, они воспринимаются и региональными законодателями, и исполнительной властью не как сложные по своему строению регионы, а как ординарные города со сплошной застройкой. В итоге нынешняя административная модель ГФЗ уподоблена «комку» пространства, сжатому до размеров его заселенной части. Остальная территория («леса, поля и реки») не видна. В городах же с 90% городской застройкой нет объектов, подпадающих под действие земельного, лесного, а, порой и водного законодательства. В итоге сейчас ГФЗ представляют собой свернутое пространство, скроенное по поселенческому принципу, характерному для населенных пунктов. А его необходимо развернуть, подобно тому, например, как в процессе урбанизации крупные города, обладая «силой притяжения», развертывают вокруг себя «созвездия» из более мелких городов в виде агломераций. Но последние также не являются сплошным урбанизированным пространством. Вследствие уподобления ГФЗ ординарным городам сейчас ведутся непрекращающиеся судебные споры по поводу самовольных захватов земельных участков и несанкционированного строительства в реликтовых лесах и на заповедных землях.

     Как правило, в правовых документах об административно-территориальном устройстве ГФЗ говорится о наличии в их границах  населенных пунктов – городов, поселков, сел. Но ничего не сказано о межселенной территории! А это значит, что не учтены категории земель, находящиеся в границах ГФЗ. Не учтены они и в нормах земельного законодательства страны, регулирующих земельные отношения в городах федерального значения.  Нормами Земельного кодекса страны. [3] ГФЗ фактически «приравниваются» к обычным населенным пунктам. К тому же действие этого правового документа заканчивается до пересечения с внешней границей пригорода. Но ГФЗ это не населенный пункт в чистом виде, это субъект федеративного государства, являющийся не только политической, но и сложной административной единицей. Поэтому налицо необходимость внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации в части «разведения» статуса населенного пункта и ГФЗ, который может включать не только другие населенные пункты, но и другие земли. Тогда ГФЗ будут приравнены к иным субъектам РФ, в которых есть земли различных категорий. Изменения должны коснуться и Градостроительного кодекса. [4] Сейчас в нем региональная природа ГФЗ полностью игнорируется. В составе территориальных зон различаются только зоны застройки. Кроме того, в соответствии с  ГсК РФ, эти зоны распространены и на пригородные территории. Подобный перекос в правовом регулировании и стал источником многих конфликтов. Думается, что данная проблема актуальна для всех ГФЗ.

     В Украине, при попытке провести административную реформу, в ряде городов были «обнаружены» особые конструкции, получившие название «матрешек», когда в составе города районного или даже областного значения могли находиться другие («заштатные») города, а в них – поселки и села (пример «свернутого пространства»). Такие конструкции были «выявлены» в Ялте (Автономная Республика Крым) и в городе республиканского значения Севастополе.

     В 2014 году Севастополь буквально влетел в законодательство и систему административного управления России. Районы получили статус муниципальных округов. Исполнительные органы государственной власти в них были упразднены. Тем самым административно-территориальное деление фактически исчезло, и возникла административная «целина». Наряду с «матрешками», появился новый феномен – административное «затмение». Изначально это астрономическое явление. Но, как оказывается, оно может наступать и на поверхности земли, когда один населенный пункт закрывает собой целую административно-территориальную единицу. Сейчас Севастополь как населенный пункт  полностью закрыл собою город федерального значения. Эти «феномены» — результат моделирования ГФЗ как «свернутого» пространства. Но если «смятый лист» карты Севастополя разгладить, то выявленные дефекты исчезнут и, в соответствии с географическим подходом, на ней можно увидеть земли целого ряда категорий (то есть составить схему зонирования территории города). Кстати, эта работа уже давно выполнена, но не востребована. Если же, в свою очередь, на карту зонирования территории города («географическое поле») наложить действующее законодательство, то получится правовое поле («юридическая карта»). При таком подходе использование земель будет регулироваться соответствующими кодексами и блоками нормативных актов: земли сельскохозяйственного назначения – Земельным кодексом Российской Федерации, земли в пределах городской черты – Градостроительным кодексом страны, земли лесного фонда – Лесным кодексом и т. д. Ведь законодательство в применении к пространству – та же шахматная доска, требующая учета специфики каждой клетки на ней. Поэтому выделение в структуре ГФЗ «Больших» и «Малых» городов не может считаться условным. Другое дело, что названия нестрогие и их следует заменить официальными. «Большие» Москва, Санкт-Петербург и Севастополь в их нынешних границах – это города федерального значения, субъекты Российской Федерации. Наряду с ними «малые» Москва, Санкт-Петербург и Севастополь в границах городской застройки – населенные пункты.

     Всегда трудным является начало, поскольку для него требуется политическая воля. Чтобы изменить сложившуюся ситуацию, в первую очередь необходимо внести изменения в Уставы ГФЗ, выделив в них два города: город федерального значения – субъект Российской Федерации, статус которого определен Конституцией Российской Федерации  и город в границах городской застройки,  закрепив за ним положение административного центра ГФЗ.

А, в целом, представляется, вполне уместен вопрос о формировании для городов федерального значения собственного законодательства.

Библиографический список:

  1. Конституция Российской Федерации  (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 14.04.2014, N 15, ст. 1691.
  2. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 23 июня, 3 июля 2016г.) // Собрание законодательства РФ, 27.06.2016, N 26, ст. 3879.

3.Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон  от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.

  1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изменениями, от 31.12.2017г.) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1, часть 1, ст.16.