Чекмезов В. И. О муниципальном устройстве в городах федерального значения России

О  муниципальном устройстве в городах федерального значения России                                                                                                                            

On municipal structure in the cities of federal importance of Russia

 Чекмезов Владимир Ильич

Chekmezov Vladimir Ilyich

   к. ф. н, доцент  научный руководитель Центра муниципальной        

    подготовки Института экономики и права (филиал)   Академии труда и социальных отношений в г. Севастополе

   severyanin27@yandex.ru                                                  

                                         

Аннотация. В статье описано состояние муниципального устройства Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Даны предложения по изменению существующей структуры муниципального устройства в городах федерального значения Российской Федерации.

Annotation. The article describes the state of the municipal structure of Moscow, St. Petersburg and Sevastopol. The article contains proposals on changing the existing structure of the municipal structure in the cities of federal importance of the Russian Federation.

Ключевые слова: город федерального значения, административное деление, муниципальное устройство, местное сообщество, субъект местного самоуправления.

Keywords: city of federal importance, administrative devision, municipal structure, local community, subject of local self-government.

В советское время местное самоуправление как отдельный вид публичной власти не выделялось. Поэтому страна делилась на части (административно-территориальные единицы) в целях организации единого государственного управления. В каждой такой единице создавались соответствующие советы народных депутатов. После упразднения системы советов и возникновения местного самоуправления прежнее административное деление страны утратило прежние  иерархичность и однозначность. Области стали субъектами Российской Федерации (политико-территориальными единицами). А на территориях административных районов сформированы муниципальные районы и действуют органы местного самоуправления. В результате внутри краев и областей полностью упразднены органы государственного управления. Одновременно для органов региональной власти, в частности, судебной, созданы территориальные единицы, не совпадающие между собой (для арбитражных судов образованы судебные округа, для судов общей юрисдикции — судебные районы, для мировых судей — судебные участки…). Как ни странно, но образцом должного административно-территориального деления может служить царская Россия с ее стройной системой губерний, уездов и волостей. В советский период при проведении административной реформы в конце 20-х годов прошлого столетия губернии были заменены округами (затем областями), а уезды — районами.     

 Ослабление административной власти в регионах страны для государства явление нежелательное. Но и для муниципальной власти, в связи с этим, также появились проблемы. Ведь концептуально административно-территориальное деление (АТД) определяет муниципальное устройство (МУ) и, тем самым, —  условия функционирования местного самоуправления. Поэтому соотношение между АТД и МУ может быть уподоблено, например, корзине и грибам, в нее укладываемым  (или ящику и гроздям винограда, в нашем южном варианте). При этом тара должна быть такой, чтобы содержимое не пострадало от условий хранения. Ибо, как говорят на Востоке, на благодатной почве и палка расцветет.

 Наряду с республиками, краями и областями среди субъектов Российской Федерации, как известно, значатся и города федерального значения. Согласно Конституции страны [1] на настоящее время статус городов федерального значения (ГФЗ) имеют три города: МоскваСанкт-Петербург и Севастополь.  На их муниципальное устройство оказали существенное влияние изменения, проведенные в сфере государственного управления.  Так закон Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» фактически закрепил двойственность административно-территориального и муниципального деления. В результате на одной и той же территории действуют государственная и муниципальная власть. После расширения территории ГФЗ Москвы в 2012 году и включения 21 нового муниципального образования из Московской области появилось 3 типа муниципальных образований: муниципальные округа в границах 125 районов «старой» Москвы, городские округа Троицк и  Щербинка и поселения, имевшие статус городских и сельских поселений. [2] При этом полномочия муниципальных образований Москвы были существенно расширены и ответственность за положение в них должна делиться между двумя видами публичной власти 50 на 50. [3] Местное самоуправление в Санкт-Петербурге функционирует на основании закона «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге». [4]  Муниципальное устройство северной столицы составляют 111 внутригородских муниципальных образований (внутригородских территорий ГФЗ), в число которых входят 81 муниципальный округ (в городской черте), 9 городов и 21  поселок (в пригороде). Особенность муниципального устройства обусловлена сложностью территориального устройства города и наличием многочисленных анклавных территорий. Населенные пункты, не граничащие с городом, но входящие в его состав занимают значительное место. Поэтому муниципальное устройство в значительной степени приближено к принципу построения муниципальных единиц.

 Формирование местного самоуправления в Севастополе в период «Третьей обороны» (1991-2014 годы) осуществлял городской Совет, создав собственную муниципальную модель. К 2010 году, не оглядываясь на украинское законодательство, на основе 38-ми избирательных округов были образованы и функционировали депутатские («муниципальные») округа, поскольку больше соответствовали муниципальному подходу, чем официально закрепленная структура местного самоуправления. В связи с тем, что ни в одном из «рукотворных» округов официально не был закреплён орган муниципальной власти, их приходилось «конструировать» вручную. Представительный орган комплектовался из пяти-шести депутатов районного совета, возглавляемых депутатом городского Совета. Функцию звена, связывавшего народных избранников с избирателями, выполняли три-четыре органа самоорганизации населения (ОСОНа). Их российский аналог – органы территориального общественного самоуправления (ТОСы). Исполнительную функцию осуществляли коммунальные ремонтно-эксплуатационные предприятия (РЭПы), имевшие собственную производственную базу и проводившие в «округах» текущий ремонт жилых домов, коммунальных сетей и работы по благоустройству.  Разумеется, «нарезка» округов была осуществлена произвольно, без учета границ городских микрорайонов и кварталов с их устоявшимися границами и названиями. Это несоответствие предстояло исправить в ходе дальнейшего реформирования местного самоуправления в Севастополе. Разработчики концепции местного самоуправления в Севастополе исходили из того, что первичным субъектом местного самоуправления должен являться не муниципальный орган в округе, а местное сообщество (МО), сложившееся на основе длительного совместного проживания людей с достаточной степенью их сплоченности и уровнем социальной идентичности в пределах городских микрорайонов (городской микрорайон – естественная муниципальная единица ГФЗ в пределах городской черты). Квартал же, в свою очередь, – объект заботы органов ТОС. Численность МО в каждом новообразованном округе насчитывала до 10 тысяч человек (при численности населения города 380 тысяч человек). Для сравнения, величина среднестатистической городской коммуны во Франции составляет от 3 до 5 тысяч человек, в Германии – от 5 до 7.

 В столице Российской Федерации, как известно, количество административных районов и муниципальных округов совпадает. Но такого быть не должно. Их равенство может служить скорее критерием отсутствия местного самоуправления, чем его наличия.  По аналогии с Санкт-Петербургом в Москве могло быть порядка 750-800 муниципальных единиц. В   каждом административном районе северной столицы их в среднем от 5-ти до 6-ти. Аналогично этому, в 4-х районах Севастополя их должно быть никак не меньше 24-х. Данная величина соответствует числу городских микрорайонов, небольших городов и групп сельских населённых пунктов.  В настоящее время Законодательное Собрание Севастополя в соответствии с Уставом города также утверждено численностью в 24 депутата. В дополнение к 24 депутатам-законодателям образованы 24 судебных участка для мировых судей. В таком же количестве следовало сохранить РЭПы. Органы власти, управления и предприятия обслуживания должны быть одинаково приближены к населению. Однако правительство города с этим не согласилось. И упразднив районные исполнительные органы государственной власти (в других ГФЗ они сохранены) ограничилось всего 10-ю управляющими компаниями (УК) в 10-ти муниципальных округах. Последние, в ряде случаев, оказались равными административным районам (с численностью более 100 тысяч человек), обреченными выполнять задачи, которые под силу только органам государственной власти. [5]                                                                                                                

При этом само районное деление города Севастополя нуждается в корректировке. Ходовой практикой является выделение новых районов из увеличившихся в размерах и численности своего населения «старых» районов. Она является типичной для российских городов. Что касается Севастополя, то, например, Балаклавский район занимает по площади 1/2 всей территории города. При этом он является не городским, а сельским районом. Поэтому должны быть выделены, как минимум, две модели самоуправления: городская и сельская. Кроме того, необходимо уйти от нынешней структуры и величины сельских районов. Приходится чуть ли не девиз провозглашать: «Назад, к уездам!». Недаром основательница нашего города императрица Екатерина II настойчиво повторяла: «Где уезд (район — авт.), там город». К тому же с муниципальной точки зрения «что ни город, то норов, что ни село, то традиция, что ни деревня, то обычай»!

Библиографический список 

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 14.04.2014, N 15, ст. 1691.                                                                                    
  2. Об организации местного самоуправления в городе Москве: Закон № 8 от 11.04.2012 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56, ст. 1.
  3. Алеся Лонская. Депутаты по малым делам. Портал мэра и правительства Москвы (26 июля 2012 года). 
  4. Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79
  5. О местном самоуправлении в Севастополе: Закон Севастополя от 30 декабря14 года № 102 – ЗС ст. 8.