Назаров А. Г. Органы государственной власти как субъекты ответственности публично-правовых образований

Органы государственной власти как субъекты ответственности публично-правовых образований

State bodies as subjects of responsibility of public and legal entities

Назаров Андрей Геннадьевич

Nazarov Andrey Gennadievich

Магистрант ВСФ ФГБОУ ВО РГУП, г. Иркутск

nersa@yandex.ru

 

Аннотация. В статье изучается правовая природа и особенности правового статуса органов государственной власти как возможных субъектов ответственности публично-правовых образований, исследуется категория «юридическое лицо» и с позиции системно-юридического подхода анализируется возможность признания органов государственной власти субъектами ответственности юридических лиц публичного права.

Annotation. The article examines the legal nature and peculiarities of the legal status of public authorities as possible subjects of responsibility of public and legal entities, examines the category «legal entity» and from the position of the system-legal approach, the possibility of recognizing public authorities as subjects of responsibility of legal entities of public law is analyzed.

Ключевые слова: публично-правовое образование, юридическое лицо, государство, органы государственной власти.

Keywords: legal entity of public law, legal entity, state, public authorities.

В ст. 48 и 50 ГК РФ проведена классификация юридических лиц, в рамках которой следует рассматривать правовой статус государственных органов. Так, в ст. 48 ГК РФ в качестве основания классификации используется степень участия учредителей (участников) в образовании имущества юридического лица. В соответствии с этой классификацией государственные органы могут быть признаны государственными учреждениями. В статье 50 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) [1] юридические лица разделены на «коммерческие» и «некоммерческие» организации, в зависимости от целей деятельности организаций. Федеральные органы исполнительной власти согласно указанной классификации относятся к некоммерческим организациям.

Таким образом, в соответствии с современной  классификацией  юридических лиц государственные  органы  могут  выступать в гражданско-правовых правоотношениях как государственные учреждения, обладающие статусом некоммерческих организаций.

В ст. 52 ГК РФ установлено, что юридические лица действуют на основании устава или учредительного договора. Кроме того, одним из учредительных  документов  некоммерческой организации наравне с уставом может являться решение собственника о создании учреждения (ст. 14 Федерального закона РФ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).[2]

Ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих (предусмотренных статьей 1064 ГК РФ) условий и участии в качестве причинителя вреда специального субъекта – государственного органа или его должностного лица.[3]

Однако, факт непризнания в судебном порядке ненормативного правового акта недействительным, а решения или действия (бездействие) государственного органа – незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда.[4]

ГК РФ устанавливает возможность возмещения вреда гражданам и юридическим лицам в натуре или путем возмещения причиненных убытковза счет соответствующей казны. Однако на практике публично‐правовые образования возмещают вред, как правило, из бюджетных средств.[5]

С точки зрения бюджетного права, возмещение вреда из средств бюджета будет классифицироваться с кодом 830, попадая в графу расходов бюджета.[6] А отношения, связанные с осуществлением расходов бюджета регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации (cт.1 БК РФ). [7] Таким образом, возникает определенного рода двойственность правового регулирования: общие положения  о  возмещении  вреда,  будут  регулироваться  гражданским законодательством, а особенности, связанные с собственно возмещением из бюджетных  средств  публично‐правового  образования‐  бюджетным законодательством.

В этой связи, возникает ряд проблемных вопросов, касающихся выбора надлежащего ответчика. Так лица, которым причинен вред каким‐либо государственным или муниципальным органом, как правило, подают исковые заявления, где в качестве ответчика указан непосредственно орган, который, по мнению истца, нарушил его права. Однако в соответствии с п. 3 ст. 158 БК РФ в суде от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.

Исходя из этого положения, суды часто признавали государственный или муниципальный орган, чьими действиями были нарушены права истца ненадлежащим ответчиком. Однако Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса РФ» [8] разрешило данную проблему. Так в соответствии с Постановлением указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу, однако в таком случае суд должен самостоятельно установить соответствующего распорядителя бюджетных средств и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства.

При этом, рассматривая в системной взаимосвязи информационное письмо и указанное выше Постановление Пленума, представляется, что указание лицом в своем исковом заявлении в качестве ответчика органа власти, действиями которого были нарушены права лица, с дальнейшим вызовом в качестве представителя ответчика по инициативе суда главного распорядителя бюджетных средств не является заменой ответчика, в смысле статьи 47 АПК РФ (замена ненадлежащего ответчика). Стоит заметить, что указанные положения, были изданы ВАС РФ и, следовательно, направлены были на систему, прежде всего, арбитражных судов. Суды общей юрисдикции пользовались схожей нормой, закрепленной в п. 12 Постановлении Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 г., однако с 23.06.2015 г. эта норма больше не применяется в связи с изданием нового постановления, в котором, к сожалению, не уделено внимание вопросам, связанным с определением ответчика по делам, возникающих из деликтных обязательств органов публичной власти.[9]

Однако еще более важным вопросом является сложность в получении возмещения вреда, причиненного органами публичной власти или их должностными лицами. Дело в том, что статья 21 БК РФ не обязывает при принятии соответствующих бюджетов, предусматривать средства на исполнение деликтных обязательств. В этой связи многие муниципальные образования не закладывают такую строку в свой бюджет. Так, например, в бюджете города Ставрополя на 2014 год не было предусмотрено средств на возмещение вреда гражданам и юридическим лицам. [10] При этом, «вышестоящие» бюджеты не могут помочь должнику, в виду положений, закрепленных в пунктах 4 и 5 статьи 126 ГК РФ, в соответствии с которыми РФ не отвечает по обязательствам субъектов федерации и муниципальных образований, а последние, в свою очередь, не отвечают по обязательствам РФ. В этой связи лица, уже получившие решения суда об удовлетворении их требований годами не могут получить соответствующее возмещение. Стоит заметить, что сама возможность определения объема средств бюджета, из которых должно быть возмещение вреда, сложно поддается исчислению на практике. Именно поэтому, даже если соответствующие суммы заложены в бюджет, то их часто не хватает на покрытие всех убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам органами публичной власти.

В этой связи, представляется возможным создание Федерального фонда обязательного страхования ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Этот фонд, на наш взгляд, мог бы пополняться за счет обязательных взносов в него со всех бюджетов бюджетной системы РФ, в определенных БК РФ нормативах отчислений.

Считаем целесообразным, чтобы нормативы таких отчислений зависели от численности населения соответствующего образования. Таким образом, несмотря на то, что институт возмещения вреда, причиненного  государственными  и  муниципальными  органами  и  их должностными лицами давно существует в отечественной системе права, он в должной мере до сих не урегулирован. Те сложности, о которых мы писали выше, затрагивают конституционные права тысяч граждан нашей страны. В этой связи, федеральному законодателю необходимо в самое короткое время внести соответствующие изменения в нормативные акты, для реализации каждым гражданином и юридическим лицом своих прав при возмещении вреда, причиненного публично‐правовыми образованиями.

Библиографический список:

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017)// СЗ РФ. – 1994. – N 32. – Ст. 3301.
  2. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 05.02.2018) // Российская газета. – N 14. – 24.01.1996.
  3. Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145 // Вестник ВАС РФ. – N 8. – август, 2011.
  4. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Собрание законодательства РФ. – 29.07.2002. – N 30. – Ст. 3012.
  5. Комягин Д.Л. Ответственность государственной казны: публичное и частное // Электронный журнал «Публично‐правовые исследования». – 2013.
  6. Указания о порядке применения бюджетной классификации российской федерации (Утв. приказом Минфина РФ №65н от 01.07.2013) // СПС Консультант-Плюс, 2018.
  7. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ(ред. от 28.12.2017) // Российская газета. – N 153-154. – 12.08.1998.
  8. О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса РФ: Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23(ред. от 26.02.2009) // Вестник ВАС РФ. – N 8. – август, 2006.
  9. Сабирова Л. Надлежащий ответчик в делах о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами // Вестник Казанского юридического института МВД России. – 2012. – №8.
  10. Решение Ставропольской городской Думы от 25.12.2013 №440 «О бюджете города Ставрополя на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» с приложениями [Электронный ресурс]. – Режим доступа: Ставрополь.рф