Власова Е. Л., Коваленко А. В. Наличие коррупциогенных факторов в уставах муниципальных образований

Наличие коррупциогенных факторов в уставах муниципальных образований

The presence of corruption factors in the statutes of municipalities

 

Власова Елена Львовна

Vlasova Elena Lvovna

к.п.н., доцент ВСФ ФГБОУ ВО РГУП,  г. Иркутск

vlasovael1963@gmail.com

Коваленко Алина Витальевна

 Kovalenko Alina Vital’evna

студентка ВСФ ФГБОУ ВО РГУП,  г. Иркутск

  alina1236@list.ru

Аннотация. В данной статье конкретно изучен процесс выявления коррупциогенных факторов в уставах муниципального образования. Рассмотрены понятие, виды и их сущность, процесс выявления данного явления путем проведения антикоррупционной экспертизы и ликвидации коррупциогенных факторов путем принятия необходимых мер органами, принявшими нормативно-правовой акт. 

Annotation. This article specifically studied the process of identifying corruption factors in the statutes of the municipality. The concept, types and their essence, the process of identifying this phenomenon by conducting anti-corruption expertise and elimination of corruption factors by taking the necessary measures by the bodies that have adopted the regulatory act.

Ключевые слова: коррупциогенные факторы, муниципальное образование, органы местного самоуправления, антикоррупционная экспертиза, федеральный закон, нормативно-правовой акт.

Keywords: corruption factors, municipal formation, local authorities, anti-corruption expertise, Federal law, regulatory act.

Когда мы говорим о муниципальном образовании (далее — МО), то подразумеваем населенную территорию, в пределах которой выборные населением органы осуществляют местное самоуправление – самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет – в пределах и в порядке, установленном в уставе муниципального образования. МО подразделяется на основе правового статуса на: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. [1]

МО самостоятельно разрабатывает устав: решение важных вопросов выносится на референдум (в целях привлечения населения к решению вопросов местного значения), принимает окончательное решение представительный орган МО (далее – ПОМО). Однако есть исключение: в населенных пунктах, где численность населения, обладающего избирательным правом, менее 100 человек, то принятие устава осуществляется сходом граждан, исполняющим полномочия ПОМО (ч.3 ст.44 ФЗ N 131).

После приятия ПОМО устав  подлежит государственной регистрации,

осуществляющейся органами юстиции, которые на основании ФЗ могут не зарегистрировать данный устав. Основания для отказа содержатся в ч.6 ст. 44 ФЗ № 131:в составе устава имеются противоречия Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ;

  1. нарушение порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений;
  2. наличие коррупциогенных факторов.

Рассмотрим подробнее 3 основание отказа в государственной регистрации. Для начала обращусь к определению этого явления. В самом ФЗ N 131 понятие коррупциогенного фактора отсутствует так же, как и в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов административно-правовых актов» от 17.07.2009 N 172-ФЗ. Однако в ч. 2 ст. 1 ФЗ N 172 раскрывается содержание данных факторов, как «положений нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающих условия для проявления коррупции». [2] Таким образом, суть исследуемого явления указывает на возможность возникновения коррупционного поведения в процессе регулирования данной нормой тех или иных общественных отношений на основании ее правовой неполноценности.

Перечень коррупциогенных факторов приведен в Постановлении Правительства РФ «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 г. N 96. Рассмотрим подробнее некоторые из них:

  1. широта дискреционных полномочий. Данная ситуация складывается, когда чиновник получает недопустимую свободу полномочий и пользуется ей на основании своих личных интересов, например, когда в административном регламенте не указаны сроки принятия конкретного решения по вопросу. К примеру, ч.3 ст. 44 ФЗ N 131 не указывает срок принятия устава ПОМО.
  2. определение компетенции по формуле «вправе». Нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление, содержат нормы, определяющие полномочия выборных органов и должностных лиц. Однако указанные лица могут пренебрежительно отнестись к этому и истолковать свое право как возможность совершения каких-либо действий, что говорит о диспозитивности норм (глава МО, на основании п.4 ч.4 ст. 36 ФЗ N 131, вправе требовать созыва внеочередного заседания ПОМО).
  3. выборочное изменение объема прав. Нормативно-правовые акты предоставляют права, устанавливающие запреты, ограничения или же дозволения на совершение действий, которые в последующем могут быть совершены необоснованно в корыстных целях. Например, ПОМО не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельностью – ч.9 ст.37 ФЗ N 131
  4. чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. В актах местного самоуправления имеются отсылки к другим статьям, содержащимся либо в этом же акте, либо в другом нормативно-правовом акте, т.е. создается возможность регламентации важных положений правовыми актами, имеющими меньшую юридическую силу. Предлагаю к рассмотрению следующий пример: постановление администрации «О порядке признания безнадежными к взысканиюи списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам по местным налогами сборам, в том числе по суммам налоговых санкций за нарушения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах». На основании п. 5 ст. 59 НК РФ порядок списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам, признанных безнадежными к взысканию, а также перечень документов, подтверждающих обстоятельства, предусмотренные п. 1 ст.59, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов (порядок утвержден приказом Федеральной налоговой службы от 01.01.2001 № ЯК-7-8/393@). [4]
  5. принятие нормативного правового акта за пределами компетенции. Для того, чтобы обнаружить этот фактор, нужно изучить перечень полномочий, указанный в уставе МО, а так же работу должностного лица или органа. Например, глава МО занял должность ПОМО, что противоречит п.3 ч.2 ст. 36 ФЗ N 131.
  6. заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий. Иначе говоря, при отсутствии правового регулирования в рамках муниципального законодательства у органов местного самоуправления возникает возможность произвольного восполнения пробела на практике. Например, собрание депутатов МО приняло решение о передачи сельского поселения «К» в безвозмездное пользование другому МО. Такое решение не допустимо, т.к. на основании п.5 ч.10 ст.35 ФЗ N 131 только ПОМО распоряжается имуществом, входящим в муниципальную собственность.
  7. отсутствие или неполнота административных процедур. Административные процедуры содержат в себе конкретную последовательность выполнения органами местного самоуправления определенных действий, к которым относятся: условия, сроки и порядок рассмотрения административных дел и пр. При отсутствии в нормативно-правовом акте процедуры принятия какого-либо решения может повысить риск коррупции. К примеру, в уставе муниципального района «Н» процедура контроля за распределением финансовых средств между входящими в него поселениями отсутствовала, что привело к утечке средств, скорее всего, в карман какого-нибудь чиновника.
  8. отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага). Например, в населенном пункте численностью населения менее 100 человек, обладающих избирательном правом, устав принимается сходом граждан. Эта процедура открытая, никто не лишается права выбора и принятия участия при решении данного вопроса (ч.3 ст.44 ФЗ N 131).
  9. нормативные коллизии (противоречия между нормами) и др. В качестве примера приведу ситуацию, сложившуюся в российском парламенте 2002 года, когда из 179 депутатов 80 – предприниматели разных организаций, принимающие законы в сфере бизнеса в основном в личных интересах. [5]

Для выявления указанных выше факторов проводятся антикоррупционные экспертизы, которые принято начинать с подготовительной работы —  с определения компетентности органа местного самоуправления, принявшего правовой акт. Например, ПОМО обладает исключительным правом на осуществление полномочия (ч.10 ст.35 ФЗ № 131) по определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Принятие им этого решения – исполнительно-распорядительная функция, реализующаяся местной администрацией.

После того, как компетенции принявшего органа акт были определены, производится оценка нормативно-правового акта, т.к. могут быть приняты два правовых акта, регулирующие конкретную сферу общественных отношений. К таким могут относиться правила благоустройства, принятые ПОМО, и правила уборки территории в виде отдельного акта, являющиеся главами в правилах ПОМО, установленные главой местной администрации.

И, наконец, антикоррупционная экспертиза (проводится в соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.01.2001г., № 96). Она осуществляется: прокуратурой РФ; федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а так же органами, организациями и их должностными лицами (ч.3 ФЗ № 172). Осуществление указанного процесса компетентными сотрудниками несет в себе важные функции – обеспечение должного качества проводимой органами местного самоуправления работы, а так же обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта РФ. Например, Главным управлением Министерства юстиции РФ по Ростовской области в рамках заключенного соглашения с администрацией Ростовской области в конце 2009 — начале 2010 г. были проведены юридические экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, принятых на территории Ростовской области и включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов. [6]

После того, как антикоррупционная экспертиза закончилась, лица, ее проводившие, делают заключение о содержании или отсутствии коррупциогенных факторов. Если их наличие будет обнаружено, то органы местного самоуправления (которые приняли нормативно-правовой акт или занимались разработкой проекта) должны принять меры по ее результатам. Однако, есть исключение в ч.5 ст.3 ФЗ N 72, которое говорит о том, что если органы местного самоуправления не имеют полномочий по ликвидации указанных в заключении экспертизы, то необходимо проинформировать органы прокуратуры.

Чтобы понять, как проходит процесс выявления коррупциогенных факторов в уставе МО, привожу пример из практики: 2 декабря 2016 г. в г. Новоульяновск была проведена антикоррупционная экспертиза (в соответствии с ФЗ N 172-ФЗ, а так же с постановлением Администрации МО «Город Новоульяновск» Ульяновской области от 10 мая 2012 г. № 365-П «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов администрации МО «Город Новоульяновск» и её структурных подразделений») проекта решения Городской Думы МО, а именно внесение изменений и дополнений в Устав (целью было дополнить ст.21, 28, которые определяли полномочия Городской Думы и Администрации г. Новоульяновска). [7] Данная проверка была осуществлена начальником отдела правового обеспечения Администрации г. Новоульяновска. Этот проект был разработан отделом правового обеспечения Администрации МО в соответствии с Федеральным законом от 06.07.2016 № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности». [8] В результате экспертизы было вынесено следующее решение: сроки вступления решения в силу и юридические техники не были нарушены, замечания и противоречия отсутствуют, коррупциогенные факторы не выявлены.

Таким образом, коррупциогенные факторы являются основаниями для отказа в государственной регистрации, без которой устав МО не может вступить в законную силу. Они несут в себе как негативные (например, их наличие способствует отказу в регистрации), так и положительные черты (повод для проверки нормативно-правового акта, что дает возможность выявить не только факторы, но и другие отрицательные явления). Выявляются путем проведения антикоррупционной экспертизы и устраняются путем принятия профилактических мер, при которых риск проявления снижается, а так же путем извлечения, когда изменяется или исключается юридическая конструкция, способствовавшая возникновению дисбаланса.

Библиографический список:

  1. Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: [Электронный ресурс] — http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=291279&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.42466183288056025#05554123386130532 – [Дата обращения: 20.10.2018]
  2. Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов административно-правовых актов»: [Электронный ресурс] — http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=169821592904050453635768456&cacheid=01D9289CFF39A8BB098F7C10469B4E78&mode=splus&base=LAW&n=308817&rnd=B54FFAE12C4E1862CD834B6DDDF3DF56#03063733597205973 – [Дата обращения: 20.10.2018]
  3. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. N 96 (ред. от 10.07.2017) «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: [Электронный ресурс] — http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=1021778821007269938630905903&cacheid=2261D55668BD3F91C735441084AAF51B&mode=splus&base=LAW&n=220113&rnd=9F7468B5A8B6E121952086A5B84EDB73#07388327410113149 – [Дата обращения: 20.10.2018]
  4. Приказ ФНС России от 19.08.2010 N ЯК-7-8/393@ (ред. от 31.05.2017) «Об утверждении порядка списания недоимки и задолженности по пеням, штрафам и процентам, признанных безнадежными к взысканию и Перечня документов, подтверждающих обстоятельства признания безнадежными к взысканию недоимки, задолженности по пеням, штрафам и процентам» (Зарегистрировано в Минюсте России 23.09.2010 N 18528): [Электронный ресурс] — http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_105101/ — [Дата обращения: 20.10.2018]
  5. Жестокие и богатые российские банды 90-х: [Электронный ресурс]- http://www.like-a.ru/?p=47146 — [Дата обращения: 20.10.2018]
  6. Артамонов А.Н., Авитисов А.С. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. 2010. N 11.
  7. Экспертное заключение от 02.15.2016: [Электронный ресурс] — http://novulsk.ru/glavnaya — [Дата обращения: 21.20.2018]
  8. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» от 06.07.2016 № 374-ФЗ (последняя редакция): [Электронный ресурс] — http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_201078/ — [Дата обращения: 21.10.2018]